Werken economische sancties nooit?

Door Daan Hooghiemstra

Sancties werken ‘niet of averechts’, althans, dat kopt nrc.next. De krant opent op 14 maart 2012 met de vraag of het niet eens tijd wordt voor ‘een boycot van de boycot’. Hierop stelt journalist Chris Hensen: “De Europese Unie onderwierp Iran onlangs aan een olie-embargo. Europese bedrijven mogen sinds kort geen apparatuur meer leveren aan de Syrische gas- en olie-industrie. Maar nu al staat vrijwel vast dat al die maatregelen nauwelijks het gewenste effect zullen sorteren.”

Na deze constatering gaat de journalist aan de hand van een onderzoek van Robert Pape de breedte in. Nrc.next verwerkt de uitkomsten van het artikel ‘Why Economic Sanctions Do Not Work’ van de Amerikaanse onderzoeker aan de Universiteit van Chicago correct. Pape concludeert inderdaad dat slechts vijf van de 115 sancties tussen 1914 en 1990 succesvol waren. De andere bron, Chris Emery, is geen Amerikaanse hoogleraar van de London School of Economics, zoals Hensen beweert, maar een Engelse hoogleraar aan diezelfde school. De strekking van Emery’s verhaal: ‘sancties werken vaak averechts’, klopt met zijn daadwerkelijke opvattingen. De vraag die resteert is dus: hoe betrouwbaar is het onderzoek van Robert Pape?

Interpretaties

Het onderzoek van Robert Pape is een nieuwe interpretatie van oude bevindingen. In 1985 kwamen Gary Hufbauer, Jeffrey Schott en Kimberly Elliott met een onderzoek over de werking van internationale sancties. Hun tweede, geüpdate versie (1990) is door Pape bestudeerd. Waar Hufbauer, Schott en Elliott vonden dat 40 van de 115 internationale dwangmaatregelen (34 procent) in de tijdspanne 1914-1990 effectief waren, vond Pape dat dit slechts in vijf van de gevallen gesteld kon worden. Het verschil in interpretatie is dus aanzienlijk.

Peter van Bergeijk is hoogleraar internationale economie en houdt zich al jaren bezig met de werking van economische dwangmiddelen. “Er zitten gevallen tussen waarbij ik ook zou zeggen dat ik niet vind dat het de sancties waren die een resultaat hebben afgedwongen. De Falklandoorlog is mijn klassieke voorbeeld.” In 1982 verklaarde Engeland de oorlog aan Argentinië nadat de junta Leopoldo Galtieri van het jaar ervoor de Falklandeilanden, een Britse kolonie, had bezet. Tegen Argentinië werden economische sancties ingezet. “Ik denk persoonlijk dat het de Royal Navy was en niet de sanctie die de Argentijnen er vanaf kreeg.” Desondanks klopt het merendeel van de bevindingen van Hufbauer, Schott en Elliott wel volgens de hoogleraar. “Pape is echter nogal recht in de leer en wil alleen een handvol boycots effectief noemen omdat daar voor is aangetoond dat het de sanctie was die werkte en er toe deed. De economische strafmaatregelen van Nederland tegen Suriname in 1982, na de militaire staatsgreep van Desi Bouterse, telt hij bijvoorbeeld niet mee omdat er sprake zou zijn van superieur militair overwicht. De sancties waren volgens hem daarom niet nodig. Dat is overdreven”, aldus van Bergeijk.

Vier soorten ‘fouten’

Pape stelt dus dat er in 35 van de eerder geclaimde succes gevallen geen sprake is van de effectieve werking van een economische sanctie. Hij heeft de ‘fouten’ van Hufbauer, Schott en Elliott onderverdeeld in vier categorieën:

Geweld – Bij achttien van de gevallen is het volgens Pape niet de economische sanctie, maar geweld dat de doorslag gaf bij het verkrijgen van het gewenste effect door de partij die de boycot uitvoerde. De onderzoeker benadrukt dat het geweld ook gebruikt kan zijn door een andere partij, maar dat dit alsnog het gewenste effect opleverde.

Mislukt – In acht gevallen gaat het om een mislukte of grotendeels mislukte sanctie. Hierbij deed de partij die de sanctie kreeg opgelegd geen of beperkte concessies.

Handelsgeschillen – Bij zes van de eerder succesvol bestempelde sancties betreft het hier niet een economische sanctie, maar een handelsgeschil vanwege de commerciële grondslag van het conflict. Bij vier van de zes gevallen was de politiek wel betrokken bij het geschil, maar dit gegeven maakt deze gevallen nog geen sancties volgens Pape.

Onbepaald  – Bij één geval is de uitkomst onbepaald volgens Pape en bij twee gevallen stond het van tevoren al vast dat het gewenste effect verkregen zou worden, met een sanctie of met militair geweld.

Volgens Van Bergeijk speelt de Amerikaanse onderzoeker echter vals, omdat hij de successen wel corrigeert maar vervolgens niks met de mislukkingen doet. “Pape past de teller aan maar niet de noemer. Zo sluit hij alle successen uit waarbij militaire middelen werden gebruikt. Bijvoorbeeld bij de blokkade van havens.” Dit is verdedigbaar volgens van Bergeijk, maar dan zou je deze gevallen ook helemaal niet moeten meetellen. Het totale aantal sancties zou in dat geval dalen van 115 naar 65. Wanneer je de handelsgeschillen (14) en de overbodige sancties (5) er dan nog vanaf trekt, kom je op een aantal van 44. “Dan kom je met de vijf succesgevallen op een slagingspercentage van 11 procent uit. En daarbij ga je er dan ten onrechte vanuit dat Pape in zijn onderzoek altijd gelijk heeft”, aldus de econoom.

Daarnaast vindt hij het onbegrijpelijk dat de meest effectieve dwangmiddelen weg worden gedefinieerd in beide Amerikaanse onderzoeken. Dit zijn de sancties die meteen werken zodra ze worden opgelegd. In 1987 dreigden de Verenigde Staten bijvoorbeeld hun hulp aan El Salvador met 10 procent te korten, tenzij er een amnestieregeling werd ingetrokken. De totale Amerikaanse steun bedroeg 185 miljoen dollar. “Het dreigement was – ondanks het kleine bedrag waar het om ging – voldoende voor president Duarte om de amnestie niet te verlenen. Dit soort sancties kunnen volgens de onderzoekers echter niet succesvol zijn omdat ze geen schade hebben aangericht of omdat de uitkomst op voorhand al vast lag. Dit vind ik nogal een domme denkfout”, vertelt van Bergeijk.

Tijd

Robert Pape nam alleen de gebruikte sancties mee tot 1990. Nrc.next opent het artikel met actuele voorbeelden om vervolgens terug te vallen op zijn bevindingen. Dit roept de vraag op of de huidige situatie te vergelijken is met die van voor de jaren negentig.

Pape beschrijft in de inleiding van het betreffende artikel dat consensus over de effectiviteit van internationale dwangmiddelen wisselend is geweest in de afgelopen decennia. In de jaren 60 en 70 werd militair geweld gezien als effectiever dan het opleggen van sancties. Terwijl in de jaren 80 werd gesteld dat economische straffen een onderschat effect konden hebben. Hierop betoogt Pape dat sancties vrijwel geen gewenst effect hebben.

Peter van Bergeijk onderzocht de effectiviteit van sancties na de Tweede Wereldoorlog tot 1990 en tussen 1990 en 2000. Zijn conclusie: de frequentie van het opleggen van sancties is verdubbeld sinds de jaren negentig en 40 procent van die maatregelen is effectief. Dit staat toch wel ver van het beeld dat de krant schetst. Des te gewaagder lijkt de voorspelling van de werking van de nieuwste sancties tegen Iran en Syrië. Over het laatste embargo dat is opgelegd aan Iran heeft van Bergeijk geen mening, maar de sancties waar Syrië mee te kampen krijgt, zouden nog weleens effect kunnen hebben volgens de econoom. “Syrië is zeer kwetsbaar. Wanneer het land geen olie meer kan exporteren, loopt de economie in de soep”, vertelt hij. Daarnaast zet hij in algemene zin kanttekeningen bij de conclusie in de nrc.next. “Pape heeft natuurlijk niet helemaal ongelijk, maar ik vind de belichting van nrc.next eenzijdig. Als sancties nooit werken, hoe verklaar je dan de gevallen waarin ze aanwijsbaar wél effectief zijn geweest?”

Antwoord journalist

Waarom gebruikt de journalist alleen het onderzoek van Robert Pape dat slechts de sancties tot 1990 behandelt?

Chris Hensen: “In een aantal dagen heb ik de informatie voor mijn artikel verzameld. Peter van Bergeijk heb ik ook geprobeerd te bereiken, maar die was afwezig. Uiteindelijk selecteer je als journalist uit de informatie die je voorhanden hebt. Maar ik denk dat Pape’s algemene strekking – sancties werken vrijwel nooit – redelijk accuraat is. Wij hebben hier op de buitenlandredactie decennialange ervaring met sancties en wij konden hier nauwelijks voorbeelden bedenken tijdens een middagje brainstormen van echt succesvolle sancties. Ook uit ander, veel uitgebreider en gedetailleerder wetenschappelijk onderzoek blijkt dat sancties over het algemeen een ineffectief middel zijn. Bij Hufbauer ligt de succesfactor weliswaar iets hoger, 34 procent, maar ook daar kun je nou niet heel optimistisch van worden. Misschien is dat een verschil van interpretatie. Maar ook Hufbauer gebruikt in een artikel uit 2007 woorden die niet getuigen van een positieve kijk op het nut van sancties. Hij heeft het, meen ik mij te herinneren, over ‘sancties die maar zelden effectief zijn’. Dat je dan in het stuk voor Pape kiest als voorbeeld, is om een stuk scherp te maken met het oog op een discussie losmaken. Maar dat is een beslissing die volgt nadat je op basis van een rondgang langs al het materiaal tot de conclusie bent gekomen dat wetenschappers het eens zijn dat sancties slecht werken.”

Waarom is er niet meegenomen dat dit een herinterpretatie is van een bestaand onderzoek met een sterk afwijkende uitkomst?

“Achter het voorbeeld dat ik van Pape gebruik, schuilt natuurlijk al het andere materiaal dat ik heb bekeken. Een artikel van Hufbauer dat ik raadpleegde dateert uit 2007. Dit artikel gaat overigens wel over de zelfde sancties tot 1990. Wellicht had ik dat nog wel in het artikel moeten opschrijven. Maar helaas krijg je in de journalistiek niet altijd alle ruimte die je graag zou willen hebben. Maar ik erken: het stuk had dan duidelijker naar voren moeten laten komen dat er nog veel meer onderzoek geraadpleegd was. Mijn fout dus.”

U zegt dat het bij twee actuele sancties ‘vrijwel vast staat’ dat deze geen effect zullen sorteren.

“Deze uitspraak neem ik voor eigen rekening en baseer ik op de feiten die er nu zijn. Je moet dit dus los zien van het onderzoek van Pape. Ik stel dus niet dat de sancties tegen Iran en Syrië gaan falen omdat Pape denkt dat sancties in het algemeen niet werken, ik geloof er zelf niet in. En mocht er informatie zijn die dit écht tegenspreekt, dan hoor ik het graag.”

Bronnen

Robert Pape, ‘Why Economic Sanctions Do Not Work’

Robert Pape, ‘Why Economic Sanctions Still Do Not Work’

Peter van Bergeijk, ‘Failure and success of economic sanctions

Kimberly Elliott, ‘The Sanctions Glass: Half Full or Completely Empty?’

Hufbauer, Schott en Elliott, ‘Economic Sanctions Reconsidered’

Chris Emery

Een reactie plaatsen

Opgeslagen onder Uncategorized

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s